《电影产业促进法》制定过程

岳扬霸

理性发声是政策民主化重要一步

前言

本文以2016年的《电影产业促进法》为例，通过对该法案制定过程资料的详细考察，尝试探索我国政策法规制定的特色，然后根据这些特点，对民众如何参与政策制定的问题进行回答。
《电影产业促进法》介绍

《中华人民共和国电影产业促进法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2016年11月7日通过，自2017年3月1日起施行。
《电影产业促进法》四个目标：一是简政放权，来降低电影活动中的管理成本。二是最大限度激发人们的创业积极性，其中包括创作，利用法律制度构建一种只要付出就能获得成功的社会预期。三是打破垄断，更加合理高效地配备资源。四是维护公平的市场经营秩序，确保合法的权益得到保护，违法的行为得到制裁。
制定过程

Ø 2007年10月党的十七大报告重要指示
胡锦涛指出，要推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮。
Ø 2010年1月发布指导意见（国务院办公厅）
2010年01月21日国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见
立足国情，抓紧推动建立完善促进电影产业发展的法律法规和政策体系，强化市场运作与政府扶持相结合、产业经营与公益服务相结合，通过深化改革、完善政策，加强法制建设，大力推动体制机制创新、艺术创新、科技创新、经营创新和管理创新。
Ø 2010年3月拟定立法工作计划（国务院法制办）
国务院法制办拟定了《电影产业促进法》立法工作计划，并正式启动立法调研工作，标志着该法立法进程进入实质性操作阶段。
Ø 2011年12月形成征求意见稿（国务院）
《征求意见稿》拟禁止电影中出现13项内容。电影院不得偷漏瞒报票房收入。意见稿向社会征求意见。
Ø 2015年9月 形成草案（国务院）
核心思想：明确属性，体现促进主旨；简政放权，降低准入门槛；加大扶持，激发产业活力；法律监管，规范市场秩序。
Ø 2015年11月 草案初审（全国人大常委会）
全国人大常委会第十七次会议对电影促进法草案进行了初次审议。之后电影促进法草案向中央有关部门、单位以及社会公众等征求意见，并进行调研。
Ø 2016年8月 草案二审（全国人大常委会）
草案二审稿与一审稿相比，进一步细化了相关的法律规定，理清了法条之间的逻辑关系，并强化了对电影行业评审、发行、放映等方面的管理措施，使得草案内容更加贴近我国电影行业管理和发展的实际状况。
Ø 2016年11月草案三审1日（全国人大常委会）
完善虚报瞒报票房收入处罚力度措施，将罚款数额与造假金额挂钩，实行按倍计罚。为加强对电影业违法行为的社会监督，草案还增加规定：县级以上人民政府电影主管部门应当“受理对违反本法规定的行为的投诉、举报，并及时核实、处理、答复”。还增加“积极引导社会资金投资农村电影放映”的规定。
Ø 2016年11月7日表决通过
中国人大常委会第二十四次会议以146票赞成、1票反对、8票弃权,表决通过《电影产业促进法》
Ø 2017年3月1日开始实施
制定过程反映出我国文化政策制定的特色：

聚焦社会问题，不断与时俱进

原本中国电影市场较小，其经济价值有限，而以2002年的《英雄》为始，国产电影开始走向商业化道路。2010年国产电影总票房突破百亿，电影市场的膨胀也带来一系列的经济社会问题，比如票价的标准、资本洗钱、票房造假……
1996年通过的《电影管理条例》已经无法适用新的社会现实的需要，故2010年，国务院响应党十七大关于社会主义文化大发展大繁荣的号召，结合实际，开始筹备电影产业立法工作。
针对各新闻媒体对票房造假、演员品德等问题的报道，原法案得到了修改和补充。
政治化导向明显

征求意见稿里明确的“十三禁”，规范审查制度，强调国家安全，引起社会广泛关注。大家一直期待的分级制度，“众望”而“无归”。
在征集公众意见之前，法案的基本框架已经基本确定，后续的民主化程序是对法案细节的完善，法案大体的方向还是以国家意志为导向。
所以一些人认为，这个《电影产业促进法》不是在“促进”，而是制约。
程序化科学化法制化

《电影产业促进法》从提出到审议再到通过，历时七年，严格落实政策法规制定程序。
首先政府明确现实的社会问题，根据党的政策和方针，提出指导意见和立法工作计划，咨询专家和立法调研后形成意见稿，广泛征求各方意见，并和现行法律相契合，形成草案交于全国人大常委会审议，再征集人大代表的意见，进一步修改，最终表决通过。
整个立法过程的科学性是在网上是有迹可循的，民主性则更多来自关于人大代表的报道，一般民众是很难参与的。
具有一定的民主性

形成草案以前，广泛征求各方意见和建议，人大常委会审议时，充分听取地方和人大代表的见解。这体现一定的民主性。
比如在二审时，有的常委会委员和部分地方提出，应当进一步保障广大农村地区群众观影需求，支持中小学生免费观看推荐的电影。
落实到法案上为：
第二十七条 国家加大对农村电影放映的扶持力度，由政府出资建立完善农村电影公益放映服务网络，积极引导社会资金投资农村电影放映，不断改善农村地区观看电影条件，统筹保障农村地区群众观看电影需求。
比如针对电影市场中的“偷票房”行为，应社会各界的要求，法案加强对票房收入的监管，明确和加大了对虚报瞒报票房收入行为的处罚。
落实到法案上为：
第五十一条 电影发行企业、电影院等有制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为，扰乱电影市场秩序的，由县级以上人民政府电影主管部门责令改正，没收违法所得，处五万元以上五十万元以下的罚款；违法所得五十万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。情节严重的，责令停业整顿；情节特别严重的，由原发证机关吊销许可证。
大家期待的电影分级制度落空了。
各方利益的妥协和平衡

整个的参与主体，有中央、地方、政府部门、人大代表、社会群众、知识分子、媒体等等，七年的立法历程也是各方利益协调的过程。
2011年发布征求意见稿，直到2015年才形成草案，四年时间的搁浅原因未知，但2015年是国产电影票房增长最快的一年，这无疑加速了法案制定的进程。有人说这是一个相关部门商量分蛋糕的方案，也许是合理的。
普通民众应该如何参与政策制定

我国公民参与公共政策过程，主要是制度性和非制度性两种渠道。
制度性的公民参与形式主要有：
l 通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与公共政策制定；
l 加入社团或者官方、半官方政策咨询机构参与政策过程；
l 借助于听证制度、政务信息网、政策公示以及党和政府开设的来信来访座谈会等等来参与政策过程。
非制度性的公民参与形式主要有：
借助于社会舆论、民间咨询机构、特殊的社会关系网以及非正常手段等。
总结

政策法律制定的目的之一是为就解决现实经济社会问题提供依据，而问题的主体就是人民大众。政策制定者是重视群众意见的，所以当很多人为某种社会问题发声时，政府会格外关注，进而也会影响政策的制定
如今的民主或多或少被资本所裹挟，这样社会舆论环境下，再加上普通民众知识水平的差异，很多声音是不理性的，一些民主是不科学的，这或许是我国的民主化进程是比较缓慢的原因之一。当然，国家的相关政策限制也带来民众的逆反心理，从而带来更多的非理性。
当然，归根究底，理性发声是政策民主化重要一步。

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